——基于鎮(zhèn)巴縣農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施代建制項(xiàng)目建設(shè)的調(diào)查分析
【摘要】鎮(zhèn)巴縣是國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，也是陜西省原11個(gè)深度貧困縣之一。脫貧攻堅(jiān)期間，全縣178個(gè)行政村（社區(qū)）均成立了村集體經(jīng)濟(jì)組織，但幾乎全為“空殼村”，沒(méi)有村集體經(jīng)濟(jì)收入。脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，從2021年開(kāi)始，根據(jù)中央和省市的要求，加大了對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入，村集體經(jīng)濟(jì)收入實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的突破、 從少到多的積累。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施代建制項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱代建制項(xiàng)目）建設(shè)發(fā)揮了重要作用。本文通過(guò)對(duì)鎮(zhèn)巴縣實(shí)施代建制項(xiàng)目增加村集體經(jīng)濟(jì)收入的調(diào)查研究，進(jìn)一步分析代建制項(xiàng)目建設(shè)在發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)方面的作用、存在問(wèn)題及對(duì)策建議。
【關(guān)鍵詞】代建制項(xiàng)目建設(shè) 村集體經(jīng)濟(jì) 作用 問(wèn)題及對(duì)策
一、鎮(zhèn)巴縣實(shí)施農(nóng)村代建制項(xiàng)目的總體情況
為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施代建制項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱代建制項(xiàng)目）建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)及低收入人口雙增收的目標(biāo)，2022年由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭、鄉(xiāng)村振興局配合，從20個(gè)鎮(zhèn)（街道）抽取了涇洋街道辦等7個(gè)鎮(zhèn)（街道）14個(gè)村（社區(qū)），實(shí)地調(diào)研小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)情況。調(diào)研組按東中西三片隨機(jī)抽取了7個(gè)鎮(zhèn)14個(gè)村進(jìn)行調(diào)研，重點(diǎn)是小型基礎(chǔ)設(shè)施代建制項(xiàng)目實(shí)施主體、運(yùn)行情況、村集體經(jīng)濟(jì)增收和脫貧戶（監(jiān)測(cè)對(duì)象）務(wù)工增收、存在問(wèn)題及如何通過(guò)代建制項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)收入增加。
2022年，全縣共有20個(gè)鎮(zhèn)（街道）146個(gè)村實(shí)施代建制項(xiàng)目，占178個(gè)行政村的82.5%，實(shí)施項(xiàng)目147個(gè)，總投資為6037.45萬(wàn)元。主要以通組水泥硬化路、產(chǎn)業(yè)路、河堤修復(fù)、便民橋、人居環(huán)境提升等項(xiàng)目為主。項(xiàng)目實(shí)施主體主要以村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行實(shí)施，鎮(zhèn)村組織得力，實(shí)施過(guò)程順利，增收效果滿意。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年全縣累計(jì)組織2990人參與代建制項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬1230.7萬(wàn)元，人均增收0.41萬(wàn)元，為146個(gè)村集體增收1063.7萬(wàn)元，村均增收7.2萬(wàn)元。
二、代建制項(xiàng)目在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用
（一）密切了干群關(guān)系。在調(diào)研的14個(gè)村中，村干部和群眾都贊許代建制項(xiàng)目好，占比達(dá)到100%。其主要原因是代建制項(xiàng)目建設(shè)解決了群眾急難愁盼的一些問(wèn)題，增強(qiáng)了干部群眾建設(shè)鄉(xiāng)村的主人翁意識(shí)，提升了村干部在群眾中的威信，群眾有了更多的參與感、獲得感、幸福感。
（二）產(chǎn)生三種乘數(shù)效應(yīng)。一是收入增長(zhǎng)效應(yīng)。通過(guò)代建制項(xiàng)目建設(shè)，村集體經(jīng)濟(jì)和脫貧戶、監(jiān)測(cè)戶等低收入群體收入同時(shí)增長(zhǎng)。二是干部練兵效應(yīng)。通過(guò)代建制項(xiàng)目建設(shè)，鍛煉了一批村干部，提升了村干部的經(jīng)營(yíng)管理能力，破解了村干部不敢用、不會(huì)用村集體經(jīng)濟(jì)資金的問(wèn)題，為進(jìn)一步發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)打下了基礎(chǔ)。通過(guò)代建制項(xiàng)目建設(shè)，增加了脫貧戶、監(jiān)測(cè)戶參與勞動(dòng)的積極性，熟練掌握勞動(dòng)技能，提升了安全生產(chǎn)意識(shí)和防范安全風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是內(nèi)力激發(fā)效應(yīng)。代建制項(xiàng)目建設(shè)增強(qiáng)了村干部及駐村工作隊(duì)干事創(chuàng)業(yè)的激情；通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)了群眾參與鄉(xiāng)村建設(shè)的主動(dòng)性；通過(guò)就近務(wù)工，提升了脫貧戶及監(jiān)測(cè)戶發(fā)家致富的能力和信心。代建制項(xiàng)目建設(shè)激發(fā)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)、法治德治自治方面的內(nèi)在動(dòng)力，攪活了農(nóng)村“一池春水”。
（三）直接增加了村集體經(jīng)濟(jì)收入。通過(guò)調(diào)研、了解，全縣20個(gè)鎮(zhèn)（街道）146個(gè)行政村均可通過(guò)代建設(shè)制項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到10萬(wàn)元的預(yù)期目標(biāo)，掙到了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第一桶金”。在調(diào)研的14個(gè)行政村中，通過(guò)安排的代建制項(xiàng)目建設(shè)，村集體經(jīng)濟(jì)收益最低能夠達(dá)到4-5萬(wàn)元，最高的能夠達(dá)到10萬(wàn)元，其中：平安鎮(zhèn)老莊坪村、平安社區(qū)均為30萬(wàn)元的投資項(xiàng)目，老莊坪村收益在8.5萬(wàn)元左右，投資收益率達(dá)到28.3%，平安社區(qū)收益10萬(wàn)元左右，投資收益率達(dá)到33.3%。同時(shí)，通過(guò)代建制項(xiàng)目建設(shè)，脫貧戶及監(jiān)測(cè)對(duì)象工資性收入明顯增加，調(diào)研的14個(gè)行政村中，勞務(wù)工資均能達(dá)到總投資的15%以上。脫貧戶、監(jiān)測(cè)戶務(wù)工人數(shù)占務(wù)工總?cè)藬?shù)的25%以上，除脫貧戶、監(jiān)測(cè)戶很少的村，其他村脫貧戶、監(jiān)測(cè)戶務(wù)工人數(shù)占務(wù)工人數(shù)的比例超過(guò)了50%，工資性收入明顯增加。
三、主要經(jīng)驗(yàn)
（一）統(tǒng)一設(shè)計(jì)統(tǒng)一監(jiān)理。如長(zhǎng)嶺鎮(zhèn)10個(gè)村的10個(gè)代建制項(xiàng)目，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一監(jiān)理、統(tǒng)一購(gòu)買項(xiàng)目保險(xiǎn)，確保設(shè)計(jì)科學(xué)、質(zhì)量可靠、人員安全。設(shè)計(jì)費(fèi) （設(shè)計(jì)從簡(jiǎn)管用）、監(jiān)理費(fèi)、項(xiàng)目保險(xiǎn)費(fèi)從項(xiàng)目資金中列支，費(fèi)用較低，三項(xiàng)合計(jì)一個(gè)項(xiàng)目均在1萬(wàn)元以內(nèi)。
（二）加強(qiáng)資金支付管理。如涇洋街道辦11個(gè)村的11個(gè)代建制項(xiàng)目，按三個(gè)階段撥付項(xiàng)目資金，即啟動(dòng)時(shí)撥付30%，解決項(xiàng)目建設(shè)前期所需要的材料費(fèi)、場(chǎng)地費(fèi)等，其作用在于確保項(xiàng)目盡早啟動(dòng)實(shí)施，避免拖延及墊支費(fèi)用引發(fā)的問(wèn)題矛盾。項(xiàng)目主體完工撥付50%，解決大部分施工費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、材料費(fèi)拖欠問(wèn)題，其作用在于確保項(xiàng)目順利實(shí)施，減少管理難度。項(xiàng)目驗(yàn)收撥付20%，解決項(xiàng)目的所有費(fèi)用，其作用在于確保項(xiàng)目如期完工并盡早投入使用。項(xiàng)目資金階段性支付管理，有效防范了資金一次性撥付所帶來(lái)的資金安全風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。
（三）精打細(xì)算精細(xì)管理。如平安鎮(zhèn)7個(gè)村的7個(gè)小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，嚴(yán)格技術(shù)規(guī)范要求，按圖紙技術(shù)要點(diǎn)進(jìn)行施工。通過(guò)調(diào)研，他們?cè)陧?xiàng)目實(shí)施前了解市場(chǎng)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所需要的材料、機(jī)械費(fèi)用等做到“貨比三家”，在保證質(zhì)量的前提下，把費(fèi)用降到最低。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，嚴(yán)格把控質(zhì)量，堅(jiān)持材料核實(shí)、記賬核實(shí)、群眾參與核實(shí)、會(huì)議決算，避免材料浪費(fèi)、記賬不準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)和脫貧戶（監(jiān)測(cè)戶）收益空間的最大化。
四、存在問(wèn)題
（一）轉(zhuǎn)移項(xiàng)目實(shí)施主體。由村集體經(jīng)濟(jì)組織代建，這樣有利于地方政府的直接監(jiān)管，各部門之間方便溝通，能夠有好地傳達(dá)建設(shè)的目標(biāo)，方便監(jiān)管，一些合理的變更也容易實(shí)現(xiàn)，代建收費(fèi)可以相對(duì)很低〔1〕。但通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個(gè)別村存在村集體經(jīng)濟(jì)組織與施工隊(duì)簽訂施工合同的現(xiàn)象，合同中也沒(méi)有明確工程總費(fèi)用。
（二）先扣收益再建項(xiàng)目。個(gè)別村為確保村集體經(jīng)濟(jì)收益達(dá)標(biāo)，在項(xiàng)目未實(shí)施結(jié)束前，先扣除村集體經(jīng)濟(jì)收益，這不符合項(xiàng)目建設(shè)收益邏輯順序，收益的多少應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束并通過(guò)決算后才能確定，先扣收益的做法無(wú)異于“殺雞取卵”，屬于為完成任務(wù)而實(shí)施的短期行為。
（三）拆分項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。個(gè)別村為了給群眾辦好事實(shí)事，想通過(guò)實(shí)施小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的機(jī)會(huì)盡可能多實(shí)施項(xiàng)目，對(duì)申報(bào)的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行了拆分，實(shí)際實(shí)施的項(xiàng)目中有一部分沒(méi)有在項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容之中，雖然干部群眾現(xiàn)在喜歡，但違反了項(xiàng)目管理規(guī)定，同時(shí)也會(huì)因?yàn)榭桃饨档统杀径鴮?dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題，最終是“好心辦了壞事”。
（四）項(xiàng)目管理不夠規(guī)范嚴(yán)格。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，存在管理粗放、不精不細(xì)的問(wèn)題，一方面導(dǎo)致材料浪費(fèi)、機(jī)械勞力耗費(fèi)、工期延長(zhǎng)，建設(shè)成本高，村集體經(jīng)濟(jì)收益減少；另一方面，導(dǎo)致沒(méi)有嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)進(jìn)行施工，施工人員為了把路打得更寬、河堤建得更高、水泥用得更多，而“高質(zhì)量”、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。在進(jìn)行實(shí)際成本管控時(shí)，憑借管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行管理，常常進(jìn)行亡羊補(bǔ)牢的救助措施，缺乏項(xiàng)目整體及大局的成本控制〔3〕。
五、幾點(diǎn)啟示
（一）建好一個(gè)建筑施工隊(duì)。農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)取得成功的首要條件是有一支合格的建筑施工隊(duì)，既要有責(zé)任心強(qiáng)、熟悉施工業(yè)務(wù)、善于管理的施工隊(duì)長(zhǎng)，又要有團(tuán)結(jié)協(xié)作精神的技術(shù)骨干。
（二）成立兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組。成立項(xiàng)目建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由村支部書記（經(jīng)濟(jì)合作社理事長(zhǎng)）任組長(zhǎng)，村兩委成員、經(jīng)濟(jì)合作社理事會(huì)及監(jiān)事會(huì)成員、施工隊(duì)長(zhǎng)、技術(shù)骨干為成員，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織實(shí)施。成立項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組。由村支部書記（扶貧互助合作社監(jiān)事長(zhǎng)）任組長(zhǎng)，監(jiān)委會(huì)主任（經(jīng)濟(jì)合作社監(jiān)事長(zhǎng)）任副組長(zhǎng)，駐村工作隊(duì)、受益地村民代表和群眾代表、勞務(wù)代表為成員，負(fù)責(zé)材料采購(gòu)、機(jī)械使用、勞務(wù)工資、工程進(jìn)度質(zhì)量、賬務(wù)核實(shí)等監(jiān)督工作。
（三）嚴(yán)把三個(gè)重點(diǎn)關(guān)口。把好技術(shù)質(zhì)量關(guān)。技術(shù)質(zhì)量是項(xiàng)目建設(shè)的核心和關(guān)鍵，嚴(yán)格確定選材的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)參數(shù)，具備質(zhì)量鑒定報(bào)告，在實(shí)施過(guò)程中廣泛聽(tīng)取村民代表意見(jiàn)。把好安全施工關(guān)。項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)防范培訓(xùn)，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，建立由鎮(zhèn)（街道）主管、村（社區(qū)）實(shí)施、村民代表監(jiān)督的全方位監(jiān)管體系，嚴(yán)格落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任制，明確施工隊(duì)伍的保修責(zé)任。不得隨意轉(zhuǎn)包分包，不得擅自更改設(shè)計(jì)內(nèi)容和工程量，不得隨意壓縮合理工期，強(qiáng)化工程施工日志管理，以備核查。把好嚴(yán)格管理關(guān)。管理出效益，代建制項(xiàng)目為村集體經(jīng)濟(jì)增收的多少與管理的精細(xì)化程度相關(guān)，管理越精細(xì)，收益就越高，反之越低，甚至虧損。
（四）開(kāi)好四個(gè)村民代表會(huì)。項(xiàng)目確定會(huì)。在代建制項(xiàng)目申報(bào)前，要召開(kāi)村民代表會(huì)議，根據(jù)代建制項(xiàng)目要求，確定項(xiàng)目建立地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容，參加會(huì)議人員一半以上同意方可有效。項(xiàng)目實(shí)施會(huì)。項(xiàng)目批復(fù)后，要召開(kāi)有施工隊(duì)長(zhǎng)、技術(shù)人員、群眾代表參與的村民代表會(huì)議，確定項(xiàng)目如何施工，包括材料采購(gòu)轉(zhuǎn)運(yùn)、施工隊(duì)長(zhǎng)報(bào)酬、技術(shù)人員（大工）工資、小工工資、脫貧人口及監(jiān)測(cè)對(duì)象參與項(xiàng)目建設(shè)勞務(wù)人員、項(xiàng)目的監(jiān)督管理等。賬務(wù)核實(shí)會(huì)。在項(xiàng)目即將竣工時(shí)，召開(kāi)由項(xiàng)目監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組成員參與的村民代表會(huì)議，就施工材料的單價(jià)、使用數(shù)量、剩余數(shù)量，工程機(jī)械使用的單價(jià)、數(shù)量，勞務(wù)報(bào)酬的發(fā)放等，進(jìn)行逐項(xiàng)核實(shí)確認(rèn)，切實(shí)做到客觀、真實(shí)、透明、大家認(rèn)可。決算通報(bào)會(huì)。在項(xiàng)目決算后，按照村集體經(jīng)濟(jì)章程的相關(guān)規(guī)定，組織召開(kāi)有群眾代表、施工隊(duì)長(zhǎng)、駐村工作隊(duì)參與的村民代表會(huì)議，通報(bào)項(xiàng)目決算情況和為村集體經(jīng)濟(jì)增收情況，并就收益分配進(jìn)行討論確定。
六、對(duì)策建議
（一）監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施主體。在代建制項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，需要進(jìn)一步明確項(xiàng)目建設(shè)單位的法律地位、規(guī)范代建合同示范文本〔5〕。同時(shí)項(xiàng)目建設(shè)不僅要立足當(dāng)前為村集體經(jīng)濟(jì)和低收入人口增收，還要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，以代建制項(xiàng)目為載體，不斷提升村干部壯大村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理能力，做到敢干、會(huì)干、能干好。
（二）堅(jiān)決杜絕先扣后建。代建制項(xiàng)目收益必須在項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后通過(guò)核算獲得，不得先行扣留預(yù)定收益，鎮(zhèn)（街道）也不得以任何理由截留項(xiàng)目資金，同時(shí)要減化手續(xù)，及時(shí)將資金撥付到村集體經(jīng)濟(jì)組織，避免讓村集體經(jīng)濟(jì)組織墊支項(xiàng)目建設(shè)資金。
（三）堅(jiān)決防止項(xiàng)目拆分。在政策許可的條件下，行政村結(jié)合村情和群眾急需，可申報(bào)多個(gè)小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，形成小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目庫(kù)，分年度予以實(shí)施。建議將水利部門主管的灌溉排洪渠道、高5 米以內(nèi)的農(nóng)防河堤、農(nóng)村供水保障等周期短、工程難度小、技術(shù)簡(jiǎn)單的工程全部通過(guò)代建制項(xiàng)目予以實(shí)施。
（四）嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)管理。要堅(jiān)持管理出收益、管理出效益、管理保安全的理念，從項(xiàng)目申報(bào)、材料采購(gòu)到項(xiàng)目施工、階段性驗(yàn)收、記賬核實(shí)、項(xiàng)目核算，都要嚴(yán)格進(jìn)行管理，嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)施工，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督，嚴(yán)防材料“跑冒滴漏”、超標(biāo)準(zhǔn)施工，最大限度地提高材料利用率，加強(qiáng)機(jī)械維護(hù)，最大限度地提高機(jī)械使用效率，加強(qiáng)工程勞務(wù)人員的調(diào)度管理，在保證質(zhì)量和安全生產(chǎn)的前提下，有效降低成本，提高投資收益率。
（五）及時(shí)開(kāi)展技術(shù)培訓(xùn)。目前各村（社區(qū)）的建筑施工隊(duì)，普通存在技術(shù)人員少、勞務(wù)人員沒(méi)有開(kāi)展崗前施工技術(shù)及安全施工培訓(xùn)，由住建部門牽頭，人社、水利、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門配合，對(duì)各行政村的建筑施工隊(duì)、村兩委干部進(jìn)行一次輪訓(xùn)，結(jié)合通過(guò)代建制項(xiàng)目實(shí)施的水利供水工程、村組路（產(chǎn)業(yè)路）建設(shè)、人居環(huán)境改造等工程，編制一套簡(jiǎn)便易懂的技術(shù)資料，印發(fā)到各行政村，便于村級(jí)開(kāi)展工程質(zhì)量監(jiān)督和施工隊(duì)提高技術(shù)水平。
【結(jié)語(yǔ)】政府投資項(xiàng)目采取代建制，有利于建管分離，可有效防止腐敗行為，并能提高項(xiàng)目整體質(zhì)量〔4〕。村集體實(shí)施代建制項(xiàng)目，在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，發(fā)揮了重要作用，但后期的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展還要更多地依靠“聯(lián)村共建”抱團(tuán)發(fā)展、全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、物業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)、盤活資產(chǎn)資源、農(nóng)事服務(wù)等方式增加收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。
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（作者：鎮(zhèn)巴縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心 柏培富，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師）
