【摘要】鎮(zhèn)巴縣是國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，也是陜西省原11個深度貧困縣之一。脫貧攻堅期間，全縣178個行政村（社區(qū)）均成立了村集體經(jīng)濟組織，但幾乎全為“空殼村”，沒有村集體經(jīng)濟收入。脫貧攻堅結(jié)束后，從2021年開始，根據(jù)中央和省市的要求，加大了對村集體經(jīng)濟發(fā)展的投入，村集體經(jīng)濟收入實現(xiàn)了從無到有的突破、 從少到多的積累。在這個過程中，農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施代建制項目（以下簡稱代建制項目）建設(shè)發(fā)揮了重要作用。本文通過對鎮(zhèn)巴縣實施代建制項目增加村集體經(jīng)濟收入的調(diào)查研究，進一步分析代建制項目建設(shè)在發(fā)展村集體經(jīng)濟方面的作用、存在問題及對策建議。
【關(guān)鍵詞】代建制項目建設(shè) 村集體經(jīng)濟 作用 問題及對策
一、鎮(zhèn)巴縣實施農(nóng)村代建制項目的總體情況
為進一步規(guī)范農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施代建制項目（以下簡稱代建制項目）建設(shè)，實現(xiàn)村集體經(jīng)濟及低收入人口雙增收的目標，2022年由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭、鄉(xiāng)村振興局配合，從20個鎮(zhèn)（街道）抽取了涇洋街道辦等7個鎮(zhèn)（街道）14個村（社區(qū)），實地調(diào)研小型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)情況。調(diào)研組按東中西三片隨機抽取了7個鎮(zhèn)14個村進行調(diào)研，重點是小型基礎(chǔ)設(shè)施代建制項目實施主體、運行情況、村集體經(jīng)濟增收和脫貧戶（監(jiān)測對象）務(wù)工增收、存在問題及如何通過代建制項目建設(shè)實現(xiàn)村集體經(jīng)濟收入增加。
2022年，全縣共有20個鎮(zhèn)（街道）146個村實施代建制項目，占178個行政村的82.5%，實施項目147個，總投資為6037.45萬元。主要以通組水泥硬化路、產(chǎn)業(yè)路、河堤修復、便民橋、人居環(huán)境提升等項目為主。項目實施主體主要以村集體經(jīng)濟組織進行實施，鎮(zhèn)村組織得力，實施過程順利，增收效果滿意。據(jù)統(tǒng)計，2022年全縣累計組織2990人參與代建制項目建設(shè)，發(fā)放勞務(wù)報酬1230.7萬元，人均增收0.41萬元，為146個村集體增收1063.7萬元，村均增收7.2萬元。
二、代建制項目在村集體經(jīng)濟發(fā)展中的作用
（一）密切了干群關(guān)系。在調(diào)研的14個村中，村干部和群眾都贊許代建制項目好，占比達到100%。其主要原因是代建制項目建設(shè)解決了群眾急難愁盼的一些問題，增強了干部群眾建設(shè)鄉(xiāng)村的主人翁意識，提升了村干部在群眾中的威信，群眾有了更多的參與感、獲得感、幸福感。
（二）產(chǎn)生三種乘數(shù)效應(yīng)。一是收入增長效應(yīng)。通過代建制項目建設(shè)，村集體經(jīng)濟和脫貧戶、監(jiān)測戶等低收入群體收入同時增長。二是干部練兵效應(yīng)。通過代建制項目建設(shè)，鍛煉了一批村干部，提升了村干部的經(jīng)營管理能力，破解了村干部不敢用、不會用村集體經(jīng)濟資金的問題，為進一步發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟打下了基礎(chǔ)。通過代建制項目建設(shè)，增加了脫貧戶、監(jiān)測戶參與勞動的積極性，熟練掌握勞動技能，提升了安全生產(chǎn)意識和防范安全風險的能力。三是內(nèi)力激發(fā)效應(yīng)。代建制項目建設(shè)增強了村干部及駐村工作隊干事創(chuàng)業(yè)的激情；通過發(fā)動群眾對項目建設(shè)進行監(jiān)督，增強了群眾參與鄉(xiāng)村建設(shè)的主動性；通過就近務(wù)工，提升了脫貧戶及監(jiān)測戶發(fā)家致富的能力和信心。代建制項目建設(shè)激發(fā)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)、法治德治自治方面的內(nèi)在動力，攪活了農(nóng)村“一池春水”。
（三）直接增加了村集體經(jīng)濟收入。通過調(diào)研、了解，全縣20個鎮(zhèn)（街道）146個行政村均可通過代建設(shè)制項目建設(shè)，實現(xiàn)村集體經(jīng)濟收入達到10萬元的預期目標，掙到了村集體經(jīng)濟發(fā)展的“第一桶金”。在調(diào)研的14個行政村中，通過安排的代建制項目建設(shè)，村集體經(jīng)濟收益最低能夠達到4-5萬元，最高的能夠達到10萬元，其中：平安鎮(zhèn)老莊坪村、平安社區(qū)均為30萬元的投資項目，老莊坪村收益在8.5萬元左右，投資收益率達到28.3%，平安社區(qū)收益10萬元左右，投資收益率達到33.3%。同時，通過代建制項目建設(shè)，脫貧戶及監(jiān)測對象工資性收入明顯增加，調(diào)研的14個行政村中，勞務(wù)工資均能達到總投資的15%以上。脫貧戶、監(jiān)測戶務(wù)工人數(shù)占務(wù)工總?cè)藬?shù)的25%以上，除脫貧戶、監(jiān)測戶很少的村，其他村脫貧戶、監(jiān)測戶務(wù)工人數(shù)占務(wù)工人數(shù)的比例超過了50%，工資性收入明顯增加。
三、主要經(jīng)驗
（一）統(tǒng)一設(shè)計統(tǒng)一監(jiān)理。如長嶺鎮(zhèn)10個村的10個代建制項目，由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一監(jiān)理、統(tǒng)一購買項目保險，確保設(shè)計科學、質(zhì)量可靠、人員安全。設(shè)計費 （設(shè)計從簡管用）、監(jiān)理費、項目保險費從項目資金中列支，費用較低，三項合計一個項目均在1萬元以內(nèi)。
（二）加強資金支付管理。如涇洋街道辦11個村的11個代建制項目，按三個階段撥付項目資金，即啟動時撥付30%，解決項目建設(shè)前期所需要的材料費、場地費等，其作用在于確保項目盡早啟動實施，避免拖延及墊支費用引發(fā)的問題矛盾。項目主體完工撥付50%，解決大部分施工費、勞務(wù)費、材料費拖欠問題，其作用在于確保項目順利實施，減少管理難度。項目驗收撥付20%，解決項目的所有費用，其作用在于確保項目如期完工并盡早投入使用。項目資金階段性支付管理，有效防范了資金一次性撥付所帶來的資金安全風險、管理風險和廉政風險。
（三）精打細算精細管理。如平安鎮(zhèn)7個村的7個小型基礎(chǔ)設(shè)施項目在實施過程中，嚴格技術(shù)規(guī)范要求，按圖紙技術(shù)要點進行施工。通過調(diào)研，他們在項目實施前了解市場，對項目建設(shè)所需要的材料、機械費用等做到“貨比三家”，在保證質(zhì)量的前提下，把費用降到最低。在項目實施過程中，嚴格把控質(zhì)量，堅持材料核實、記賬核實、群眾參與核實、會議決算，避免材料浪費、記賬不準，實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟和脫貧戶（監(jiān)測戶）收益空間的最大化。
四、存在問題
（一）轉(zhuǎn)移項目實施主體。由村集體經(jīng)濟組織代建，這樣有利于地方政府的直接監(jiān)管，各部門之間方便溝通，能夠有好地傳達建設(shè)的目標，方便監(jiān)管，一些合理的變更也容易實現(xiàn)，代建收費可以相對很低〔1〕。但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個別村存在村集體經(jīng)濟組織與施工隊簽訂施工合同的現(xiàn)象，合同中也沒有明確工程總費用。
（二）先扣收益再建項目。個別村為確保村集體經(jīng)濟收益達標，在項目未實施結(jié)束前，先扣除村集體經(jīng)濟收益，這不符合項目建設(shè)收益邏輯順序，收益的多少應(yīng)當在項目實施結(jié)束并通過決算后才能確定，先扣收益的做法無異于“殺雞取卵”，屬于為完成任務(wù)而實施的短期行為。
（三）拆分項目建設(shè)內(nèi)容。個別村為了給群眾辦好事實事，想通過實施小型基礎(chǔ)設(shè)施項目的機會盡可能多實施項目，對申報的項目建設(shè)內(nèi)容進行了拆分，實際實施的項目中有一部分沒有在項目建設(shè)內(nèi)容之中，雖然干部群眾現(xiàn)在喜歡，但違反了項目管理規(guī)定，同時也會因為刻意降低成本而導致項目建設(shè)質(zhì)量問題，最終是“好心辦了壞事”。
（四）項目管理不夠規(guī)范嚴格。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在項目實施過程中，存在管理粗放、不精不細的問題，一方面導致材料浪費、機械勞力耗費、工期延長，建設(shè)成本高，村集體經(jīng)濟收益減少；另一方面，導致沒有嚴格按照設(shè)計進行施工，施工人員為了把路打得更寬、河堤建得更高、水泥用得更多，而“高質(zhì)量”、超標準建設(shè)。在進行實際成本管控時，憑借管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)進行管理，常常進行亡羊補牢的救助措施，缺乏項目整體及大局的成本控制〔3〕。
五、幾點啟示
（一）建好一個建筑施工隊。農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)取得成功的首要條件是有一支合格的建筑施工隊，既要有責任心強、熟悉施工業(yè)務(wù)、善于管理的施工隊長，又要有團結(jié)協(xié)作精神的技術(shù)骨干。
（二）成立兩個領(lǐng)導小組。成立項目建設(shè)工作領(lǐng)導小組。由村支部書記（經(jīng)濟合作社理事長）任組長，村兩委成員、經(jīng)濟合作社理事會及監(jiān)事會成員、施工隊長、技術(shù)骨干為成員，負責項目建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織實施。成立項目質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)導小組。由村支部書記（扶貧互助合作社監(jiān)事長）任組長，監(jiān)委會主任（經(jīng)濟合作社監(jiān)事長）任副組長，駐村工作隊、受益地村民代表和群眾代表、勞務(wù)代表為成員，負責材料采購、機械使用、勞務(wù)工資、工程進度質(zhì)量、賬務(wù)核實等監(jiān)督工作。
（三）嚴把三個重點關(guān)口。把好技術(shù)質(zhì)量關(guān)。技術(shù)質(zhì)量是項目建設(shè)的核心和關(guān)鍵，嚴格確定選材的質(zhì)量標準和技術(shù)參數(shù)，具備質(zhì)量鑒定報告，在實施過程中廣泛聽取村民代表意見。把好安全施工關(guān)。項目啟動時開展安全風險防范培訓，在項目建設(shè)過程中，建立由鎮(zhèn)（街道）主管、村（社區(qū)）實施、村民代表監(jiān)督的全方位監(jiān)管體系，嚴格落實工程質(zhì)量責任制，明確施工隊伍的保修責任。不得隨意轉(zhuǎn)包分包，不得擅自更改設(shè)計內(nèi)容和工程量，不得隨意壓縮合理工期，強化工程施工日志管理，以備核查。把好嚴格管理關(guān)。管理出效益，代建制項目為村集體經(jīng)濟增收的多少與管理的精細化程度相關(guān)，管理越精細，收益就越高，反之越低，甚至虧損。
（四）開好四個村民代表會。項目確定會。在代建制項目申報前，要召開村民代表會議，根據(jù)代建制項目要求，確定項目建立地點、建設(shè)內(nèi)容，參加會議人員一半以上同意方可有效。項目實施會。項目批復后，要召開有施工隊長、技術(shù)人員、群眾代表參與的村民代表會議，確定項目如何施工，包括材料采購轉(zhuǎn)運、施工隊長報酬、技術(shù)人員（大工）工資、小工工資、脫貧人口及監(jiān)測對象參與項目建設(shè)勞務(wù)人員、項目的監(jiān)督管理等。賬務(wù)核實會。在項目即將竣工時，召開由項目監(jiān)督領(lǐng)導小組成員參與的村民代表會議，就施工材料的單價、使用數(shù)量、剩余數(shù)量，工程機械使用的單價、數(shù)量，勞務(wù)報酬的發(fā)放等，進行逐項核實確認，切實做到客觀、真實、透明、大家認可。決算通報會。在項目決算后，按照村集體經(jīng)濟章程的相關(guān)規(guī)定，組織召開有群眾代表、施工隊長、駐村工作隊參與的村民代表會議，通報項目決算情況和為村集體經(jīng)濟增收情況，并就收益分配進行討論確定。
六、對策建議
（一）監(jiān)督項目實施主體。在代建制項目實施過程中，需要進一步明確項目建設(shè)單位的法律地位、規(guī)范代建合同示范文本〔5〕。同時項目建設(shè)不僅要立足當前為村集體經(jīng)濟和低收入人口增收，還要著眼長遠，以代建制項目為載體，不斷提升村干部壯大村集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理能力，做到敢干、會干、能干好。
（二）堅決杜絕先扣后建。代建制項目收益必須在項目實施結(jié)束后通過核算獲得，不得先行扣留預定收益，鎮(zhèn)（街道）也不得以任何理由截留項目資金，同時要減化手續(xù)，及時將資金撥付到村集體經(jīng)濟組織，避免讓村集體經(jīng)濟組織墊支項目建設(shè)資金。
（三）堅決防止項目拆分。在政策許可的條件下，行政村結(jié)合村情和群眾急需，可申報多個小型基礎(chǔ)設(shè)施項目，形成小型基礎(chǔ)設(shè)施項目庫，分年度予以實施。建議將水利部門主管的灌溉排洪渠道、高5 米以內(nèi)的農(nóng)防河堤、農(nóng)村供水保障等周期短、工程難度小、技術(shù)簡單的工程全部通過代建制項目予以實施。
（四）嚴格項目建設(shè)管理。要堅持管理出收益、管理出效益、管理保安全的理念，從項目申報、材料采購到項目施工、階段性驗收、記賬核實、項目核算，都要嚴格進行管理，嚴格按照設(shè)計施工，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督，嚴防材料“跑冒滴漏”、超標準施工，最大限度地提高材料利用率，加強機械維護，最大限度地提高機械使用效率，加強工程勞務(wù)人員的調(diào)度管理，在保證質(zhì)量和安全生產(chǎn)的前提下，有效降低成本，提高投資收益率。
（五）及時開展技術(shù)培訓。目前各村（社區(qū)）的建筑施工隊，普通存在技術(shù)人員少、勞務(wù)人員沒有開展崗前施工技術(shù)及安全施工培訓，由住建部門牽頭，人社、水利、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門配合，對各行政村的建筑施工隊、村兩委干部進行一次輪訓，結(jié)合通過代建制項目實施的水利供水工程、村組路（產(chǎn)業(yè)路）建設(shè)、人居環(huán)境改造等工程，編制一套簡便易懂的技術(shù)資料，印發(fā)到各行政村，便于村級開展工程質(zhì)量監(jiān)督和施工隊提高技術(shù)水平。
【結(jié)語】政府投資項目采取代建制，有利于建管分離，可有效防止腐敗行為，并能提高項目整體質(zhì)量〔4〕。村集體實施代建制項目，在村集體經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，發(fā)揮了重要作用，但后期的村集體經(jīng)濟發(fā)展還要更多地依靠“聯(lián)村共建”抱團發(fā)展、全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、物業(yè)租賃經(jīng)營、盤活資產(chǎn)資源、農(nóng)事服務(wù)等方式增加收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。
參考文獻：
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【4】錢杰，淾黎明，郎笑笑，喻斌，周舒穎.我國政府投資項目代建制實施現(xiàn)狀與發(fā)展研究【J】.浙江建筑.2022（05）：73-76頁.
【5】王詩祥，余智囊.對進一步完善代建制管理的政策建議【J】.水利建設(shè)與管理.2022（10）：62-65頁.
（作者：鎮(zhèn)巴縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心 柏培富，高級經(jīng)濟師）
